中央城市工作會議提出，要提升管理水平，著力打造智慧城市。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。提出通過構(gòu)建智慧城市，來完善城市管理工作的總體要求。結(jié)合已經(jīng)開展了三批次的國家智慧城市試點工作，面向“十三五”，應(yīng)當(dāng)以中央城市工作會議和改進城市管理為目標(biāo)，思考構(gòu)建，符合中國國情、主體功能區(qū)定位、城市群發(fā)展特點，特別是經(jīng)濟新常態(tài)的大背景，著力構(gòu)建中國特色升級版的智慧城市。
（1）應(yīng)為新型城鎮(zhèn)化空間骨架建設(shè)提供智慧思維。對于促進我國新型城鎮(zhèn)化城市建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，具有良好的啟示性和借鑒性。在城市治理水平提升的基礎(chǔ)上，鑒于我國新城建設(shè)和既有城區(qū)改造的規(guī)模體量，我國城鎮(zhèn)化進程中，如果能夠較好地借鑒和引入國外在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)優(yōu)勢，提高城鎮(zhèn)功能和解決城市病的進程將勢必加快，中國城市科學(xué)發(fā)展的能力建設(shè)將擁有豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)；
（2）應(yīng)為智慧產(chǎn)業(yè)培育提供營養(yǎng)基質(zhì)。將智慧城市當(dāng)作產(chǎn)業(yè)形態(tài)來打造，將有助于城市創(chuàng)建工作與經(jīng)濟、社會總體發(fā)展目標(biāo)任務(wù)相結(jié)合，并依托互聯(lián)網(wǎng)+、云存儲和大數(shù)據(jù)等思維，重構(gòu)出新的產(chǎn)業(yè)組織，催生新的產(chǎn)業(yè)方式，建構(gòu)起智慧城市產(chǎn)業(yè)，探索建立智慧城市建設(shè)市場化運作的有效機制和操作范式。空間戰(zhàn)略層面規(guī)劃設(shè)計的智慧化，微觀層面的建設(shè)用地信息消費接入權(quán)限（依托“三網(wǎng)融合”等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)）等；
（3）應(yīng)為拓展和深化雙邊合作打開新渠道。智慧城市是“三化融合”的產(chǎn)物，是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級的動力，用互聯(lián)網(wǎng)思維、大數(shù)據(jù)分析和信息消費等檢視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，引進智慧化手段和方法，改進傳統(tǒng)業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)效率和服務(wù)水平。
一、我國智慧城市發(fā)展概況
自2011年我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%以來，新城開發(fā)和既有建筑改造保持高速增長，可持續(xù)城鎮(zhèn)化和可持續(xù)城市面臨嚴(yán)峻的資源環(huán)境和交通壓力，城市建設(shè)模式迫切需要轉(zhuǎn)型。《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》將智慧城市列為我國城市發(fā)展的三大目標(biāo)之一，并提出到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。截止2015年9月，全國95%的副省級以上城市、76%的地級以上城市，總計約500多個城市提出或在建智慧城市（占世界智慧城市創(chuàng)建總數(shù)的一半以上）。當(dāng)前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部等在全國推進了三個批次共計約277個智慧城市(區(qū)、縣、鎮(zhèn))的試點工作，以上都是智慧城市試點對城市改變的例證。我國智慧城市市場規(guī)模估計在4萬億元左右，該市場從“十二五”中后期開始，將在“十三五”集中釋放。當(dāng)前，北京市朝陽區(qū)的移動電子政務(wù)（全區(qū)各單位開發(fā)政務(wù)應(yīng)用納入政務(wù)應(yīng)用商店，并安裝APP，建設(shè)“智慧朝陽”）、房山區(qū)長陽鎮(zhèn)推行“微服務(wù)中心”，打造智慧養(yǎng)老；重慶兩江智慧總部基地，通過智慧應(yīng)用集群（公眾服務(wù)、產(chǎn)業(yè)云服務(wù)、智慧交通、智慧能源管理、智慧城管、智慧景觀、智慧環(huán)保和智慧城市安全），打造智慧新城，重慶永川率先用PPP模式創(chuàng)新支撐試點建設(shè)，貴陽將大數(shù)據(jù)云服務(wù)和智能終端等智慧產(chǎn)業(yè)作為城市核心戰(zhàn)略之一，這些智慧應(yīng)用和智慧戰(zhàn)略正快速改變市民的生活與工作，為城市巨系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)完善和功能升級提供基礎(chǔ)。
二、智慧城市發(fā)展問題初探
根據(jù)美國、歐盟和西班牙等智慧城市權(quán)威機構(gòu)的測評，我國智慧城市建設(shè)水平尚未進入先進行列?？傮w上，我國開展智慧城市建設(shè)，重視硬件投入，缺少市民溝通參與；建設(shè)模式單一，對經(jīng)濟成本和后期商業(yè)模式思考探索不足；將關(guān)聯(lián)性不大的建設(shè)項目歸為智慧城市，增加社會對智慧城市建設(shè)的質(zhì)疑；工程建設(shè)和實際問題的針對性和迫切性關(guān)聯(lián)得不夠緊密，投資經(jīng)濟性思維不足；對于優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，增強城鎮(zhèn)功能和培育智慧產(chǎn)業(yè)的智慧頂層設(shè)計和實施部署力度不夠；與生態(tài)城市、人文城市等以人為本的歷史傳承和生態(tài)文明銜接互動不足；堅持信息安全，部門間信息孤島局面改善水平不夠，社會資本參與建設(shè)和運營的渠道、機制和水平有待提高；智慧城市行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的體系建設(shè)處于初級階段，尚未形成具有引領(lǐng)性的智庫體系，并且在公共角度思考、規(guī)劃和提供智慧城市知識創(chuàng)新的能力較為薄弱。
三、“十三五”期間智慧城市升級發(fā)展的策略思考
面向“十三五”，從八大策略出發(fā)打造具有中國特色的升級版智慧城市群。考慮在不同建筑氣候區(qū)、不同城市（群）規(guī)模（特大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)）、不同片區(qū)類型（新城建設(shè)、舊城更新）和不同城市區(qū)位（內(nèi)陸、濱水、交通樞紐）等，開展智慧應(yīng)用技術(shù)研發(fā)和試點示范。
3.1 行業(yè)智庫先行，建立長效機制，牽引交流合作
在智慧城市領(lǐng)域，與歐盟等其他國家和地區(qū)相比，我國智慧城市行業(yè)智庫尚未成熟，盡管已有一定的行業(yè)交流基礎(chǔ)，但是交流的覆蓋面、城市參與的深度和企業(yè)間的互動仍處于起步階段。智慧城市作為融合了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的創(chuàng)新體，從理論基礎(chǔ)、技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新實踐都處于萌芽階段，不是單項技術(shù)、管理和政策創(chuàng)新，而是系統(tǒng)性、多學(xué)科和綜合性的集成解決方案。智慧城市在行業(yè)不斷細分的背景下，展示出全面、統(tǒng)籌和集成的特征。加強知識創(chuàng)新傳播，有助于加快與城市發(fā)展節(jié)奏與需求的對接，形成有效的“問題-目標(biāo)-對策-方案-驗證”閉環(huán)回路。智慧城市行業(yè)主體應(yīng)加快促進行業(yè)間的交流，提高頻度、廣度、深度和熱度；圍繞智慧城市探索形成新的機制和模式，依托行業(yè)交流的內(nèi)涵建設(shè)，服務(wù)于公私部門間智慧城市資源的對接。
3.2 智慧產(chǎn)城融合，形成規(guī)模效應(yīng)，構(gòu)建經(jīng)濟引擎
結(jié)合我國新城進程中的教訓(xùn)，城區(qū)或園區(qū)的開發(fā)務(wù)必要有產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入，即便是居住型的片區(qū)開發(fā)，更需要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項目的粗放思路，要從城市運營和服務(wù)出發(fā)，構(gòu)建樓宇體系下的生態(tài)智慧服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。從城市經(jīng)營出發(fā)，智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重智慧產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和導(dǎo)入，在新城開發(fā)和舊城更新中，堅持產(chǎn)城融合的理念和實踐思維。部分試點城市對智慧產(chǎn)業(yè)的思考和開發(fā)較為有限，強調(diào)構(gòu)建數(shù)據(jù)庫、平臺、網(wǎng)絡(luò)等較多，但從城市規(guī)劃、城市經(jīng)營和城市經(jīng)濟等角度著眼不足。從城市發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，智慧城市的構(gòu)建，應(yīng)定位為智慧型戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)的培育和有機生長綠色低碳城市形態(tài)的合體。依托自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、軟件園、服務(wù)外包園、職教城、新城（區(qū)）和內(nèi)城重點商圈、居住區(qū)和城市更新單元等，按照產(chǎn)城融合的規(guī)劃理念，充分汲取市場創(chuàng)新的鮮活實踐，設(shè)計與智慧城市需求相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)定位，編制有效的智慧城市產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃和招商導(dǎo)則。將智慧城市作為經(jīng)濟引擎來打造，才可能避免智慧城市創(chuàng)建流于表面、成效不足和缺乏市場活力。
當(dāng)前地方智慧城市實踐，多從城市尺度和單項應(yīng)用展開，部分信息化程度高和起步早的城市已經(jīng)初見成效，智慧城市的數(shù)據(jù)消費具有潛在市場，但仍然主要依靠政府財政投入或政府融資平臺?？s小空間尺度、模塊化、單元化、精品化和系統(tǒng)化構(gòu)建智慧城市生態(tài)體系，有利于實現(xiàn)城市運營高度的智慧化和數(shù)據(jù)的廣泛交集、互動，特別是高價值量的信息消費。因此，將智慧城市建設(shè)納入到城市總體規(guī)劃，并從城市經(jīng)濟角度將其作為開發(fā)模式應(yīng)用到城市重點地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，將更加有助于智慧城市實踐出新模式、新解決方案，并產(chǎn)生傳統(tǒng)開發(fā)模式無法達到的成效。集合有限的財政資金，有效引導(dǎo)社會資本的參與，依靠規(guī)模經(jīng)濟來打造智慧城市建設(shè)亮點，再帶動城市整體智慧化建設(shè)模式的展開。
3.3 多元金融組合，配套政策激勵，夯實合作根基
自國家施行智慧城市試點示范以來，公私合營（PPP）模式下的智慧城市合作模式已經(jīng)在地方展開（上海、銀川、重慶永川、安徽淮南、安徽淮北、山東諸城等）。從全市整體創(chuàng)建來分析，結(jié)合創(chuàng)建任務(wù)要求，總投資在幾十億到上百億。與城市地方財政收入相比，特別是在地方債務(wù)風(fēng)險控制的背景下，地方城市創(chuàng)建智慧城市的資金保障存在短板。智慧城市建設(shè)包括公共性產(chǎn)品和盈利性產(chǎn)品，政府在優(yōu)先保障公共性產(chǎn)品服務(wù)購買的前提下，設(shè)計配套政策激勵金融業(yè)和投資界等參與盈利性產(chǎn)品的投資，如互聯(lián)網(wǎng)金融、PPP融資模式等。
智慧城市由于集成了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化三化領(lǐng)域的政策設(shè)計和實踐創(chuàng)新，均為智慧城市融資提供了思路和跨界設(shè)計的可能。參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，有來自于消費群體的中長期穩(wěn)定收益，屬于穩(wěn)健和安全型的投資行為，引導(dǎo)私營資本的注入，不僅有利于私營投資者得到可持續(xù)的穩(wěn)定收益，而且可有效降低在虛擬資本市場的過度投機。伴隨城鎮(zhèn)化的進程、世界經(jīng)濟的不確定性和我國房地產(chǎn)業(yè)節(jié)奏的放緩，土地財政已經(jīng)顯現(xiàn)出政策優(yōu)勢不足，在存量建設(shè)用地上交易未來的信息消費接口和應(yīng)用權(quán)限將在微觀經(jīng)濟上有無限可挖掘的空間。建設(shè)用地的實物型使用權(quán)消費復(fù)合上、用地空間上的虛擬型接入權(quán)消費，衍生出的網(wǎng)格化的綜合服務(wù)將可能催生出新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)——第三產(chǎn)業(yè)中的智慧產(chǎn)業(yè)。資本的有效注入和合理流通，需要配套政策予以監(jiān)管，防范資本的風(fēng)險并維護投資主體的合法權(quán)益。
3.4 深化部際合作，推行國際試點，構(gòu)建創(chuàng)新引擎
智慧城市推進，應(yīng)當(dāng)反映到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)的智慧化上，并在服務(wù)中培育出新產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)機會。我國已經(jīng)形成了涵蓋八部委的智慧城市部際間合作的機制，地方城市推進智慧城市的主要政策均通過市政府或市政府辦公廳來發(fā)布，國家和地方對智慧城市工作系統(tǒng)性和協(xié)同改革創(chuàng)新的必要性有良好的認知。結(jié)合我國推進智慧城市的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)加強既有數(shù)據(jù)的集成共享、建立有效的知識學(xué)習(xí)、經(jīng)驗總結(jié)和模式開發(fā)的工作機制，特別是要加強部際間協(xié)作。城市片區(qū)級試點示范，融合多個職能部門，在部際層面形成協(xié)作機制，有助于推進地方的試點工作。公共衛(wèi)生、醫(yī)療教育、旅游休閑和全民健身等公共服務(wù)性部門和行業(yè)，同期也在智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧旅游和智慧體育等領(lǐng)域開展探索。智慧城市建設(shè)的要義之一，就是要解決信息孤島的問題，圍繞市民的多元化、非線性行為數(shù)據(jù)的交集才能夠反演和解析人群的社會行為和經(jīng)濟活動。雙邊在智慧城市領(lǐng)域的合作，宜改變以往單個部門或行業(yè)之間的對接，為實現(xiàn)平臺型經(jīng)濟發(fā)育提供頂層機制窗口；我國智慧城市部際間協(xié)調(diào)機制的開放程度宜加快，如當(dāng)前推行的科研體制改革，要提高信息共享水平、提高原始性、原創(chuàng)性的智慧城市創(chuàng)新能力，降低重復(fù)低水平建設(shè)，在評估數(shù)據(jù)安全性的前提下，合理開放對公眾的數(shù)據(jù)接口，促進服務(wù)型、消費型智慧產(chǎn)品的設(shè)計和應(yīng)用。
3.5 支持市場主體，合理開放領(lǐng)域，促進信息消費
智慧城市產(chǎn)業(yè)涉及的市場主體包括“三化”涉及的企業(yè)，市場主體參與智慧城市建設(shè)的實力較強，但目前市場主體、參與的領(lǐng)域和空間有待逐步開放，而針對國際合作型的智慧城市項目開發(fā)，更加面臨數(shù)據(jù)和信息安全方面的考慮而制約合作的廣度和深度。我國在安防領(lǐng)域已經(jīng)有良好的工作基礎(chǔ)，在信息安全方面也開展了能力建設(shè)，當(dāng)前的智慧城市建設(shè)，面向的主體主要是城市政府、城市居民和城市消費，因此，合理、有條件開放與公眾消費相關(guān)的領(lǐng)域（如民用建筑、交通、旅游、醫(yī)療和教育等），讓市場主體有效參與，能夠促進智慧城市應(yīng)用型消費服務(wù)的成型。目前，全球已有10多個國家擁有開放政府?dāng)?shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站。在澳大利亞、加拿大、愛沙尼亞、挪威、英國、美國和新西蘭都設(shè)有開放政府?dāng)?shù)據(jù)部門，很多國家的政府部門正在通過互聯(lián)網(wǎng)的力量，包括社交媒體，來提高公民的參與國家治理的力量并在重建政治領(lǐng)導(dǎo)人和公民之間的社會契約。經(jīng)驗表明，開放程度越高信息安全防護越有保障，從市場角度出發(fā)，開放和安防是有機互動的。智慧城市依托信息化，有效解決了物理空間的阻隔；現(xiàn)代工業(yè)化有效促進了技術(shù)手段的高度發(fā)達；新型城鎮(zhèn)化讓城市居民更好地體驗和享受到現(xiàn)代城市文明的成效。與市民緊密相關(guān)領(lǐng)域的有效適度開放，有助于市場主體將應(yīng)用理念和技術(shù)路徑得到充分的實踐，有利于催生新型消費方式，同時對政府簡政放權(quán)和國企改革提供啟示。當(dāng)前的政策設(shè)計應(yīng)更加積極和主動，部分城市主動通過負面清單等方式，提升政府效能，讓市場主體有更為主動的空間參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
3.6 兼顧戰(zhàn)略民生，開發(fā)適宜方案，實現(xiàn)智慧應(yīng)用
我國在實施城鎮(zhèn)群、一帶一路等區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略的同時，應(yīng)聚焦大城市病（交通擁堵、城市灰霾、內(nèi)澇洪災(zāi)）等民生問題；在實現(xiàn)智慧共享的同時，解決信息不對稱，也是當(dāng)前面臨的關(guān)鍵性癥結(jié)，資源整合難度大。因此，應(yīng)注重信息公開和資源整合，讓更多地主體能夠低綜合成本地參與到智慧城市項目合作中。針對政府投資性項目，將可以對外開放的領(lǐng)域和項目，向平臺發(fā)布，支持和鼓勵中外各合作方共同參與開發(fā)。與此同時，試點示范區(qū)的開發(fā)，需要集成性地有效方案，不能簡單地等同于技術(shù)推介和產(chǎn)品營銷，應(yīng)形成有效地綜合解決方案，服務(wù)于試點示范區(qū)域，針對不同開發(fā)主體需要，設(shè)計不同深度和廣度的綜合方案（包括規(guī)劃設(shè)計、施工運營、投資模式和收益分配等），并有效地考慮技術(shù)經(jīng)濟成本。構(gòu)建有彈性和風(fēng)險可控的一攬子決策工具。
與此同時，發(fā)揮國際合作的優(yōu)勢，著力從商貿(mào)合作和投資項目出發(fā)，在試點示范區(qū)域引進或合資建設(shè)中外企業(yè)群、孵化器和綜合服務(wù)設(shè)施，必須有良好的產(chǎn)業(yè)配套，才可能長期爭取到國外政企的持續(xù)性關(guān)注和扶持，將項目試點做成多期，不斷孵化培育，以致爭取成為有效的國際合作樣板。試點示范開發(fā)應(yīng)堅持技術(shù)經(jīng)濟分析，從片區(qū)總體把握增量成本和適宜技術(shù)的應(yīng)用，建立增量成本可控、經(jīng)濟性、宜居宜業(yè)性相統(tǒng)一的智慧城市示范區(qū)，并致力于構(gòu)建市場層面可持續(xù)的復(fù)制模式、成本層面業(yè)主接受的銷售模式。例如：2009年9月，美國愛荷華州迪比克市利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將城市所有資源和信息消費數(shù)字化連同，通過監(jiān)測、分析和整合，進而智能化地響應(yīng)市民的需求并降低城市的能耗和成本，提高了迪比克市的宜居水平和經(jīng)濟活力。
3.7鎖定關(guān)鍵領(lǐng)域，實現(xiàn)重大突破，改善城鎮(zhèn)功能
全球城市面臨的挑戰(zhàn)日趨深刻，中國城市問題突出表現(xiàn)在水資源短缺、空氣質(zhì)量下降、交通擁堵嚴(yán)重、能源供給轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境脆弱、城市內(nèi)澇、公共衛(wèi)生負擔(dān)沉重和建筑更新等，快速城鎮(zhèn)化進程和失當(dāng)?shù)某鞘姓撸沟蒙鲜鰡栴}互相交織，深刻影響著城市的可持續(xù)性。智慧城市應(yīng)本著“一城一策”的原則，重點聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，而不是起步就求全、求大，充分研判資金籌措水平、政策支持力度和技術(shù)支撐能力等；堅持平臺思維和開放思維，在城市局部關(guān)鍵領(lǐng)域搭建開放式接口，為所聚焦領(lǐng)域的智慧化二次開放和系統(tǒng)性整合提供條件。如交通，運用智慧技術(shù)，努力在示范區(qū)范圍內(nèi)根治交通擁堵，形成重大突破，催生能為我國其他城市效仿的綜合解決方案，從根本改善城鎮(zhèn)功能，提高城市的宜居性。
3.8 服務(wù)全球治理，構(gòu)建智慧網(wǎng)絡(luò)，增強城市韌性
我國是全球治理的重要力量，大中城市扮演核心角色。截止2014年底，我國超特大城市約16座，經(jīng)濟規(guī)模和人口總量均在區(qū)域發(fā)展中成為決定性力量，尤其是人口千萬以上的6座超大城市，它們在“十三五”期間，從區(qū)域走向世界，建設(shè)全球城市的基礎(chǔ)已經(jīng)初步形成。依托智慧產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建，來促進我國超大城市成為全球城市，并深度參與全球城市治理，同時提高我國城市對外交往水平和全球政策研究、制定和實施的水平，并進而輻射帶動周邊城鎮(zhèn)群的發(fā)展，形成智慧型的大都市連綿區(qū)，例如：廣東省在全國率先提出構(gòu)建珠三角智慧城市群的建設(shè)目標(biāo)和行動方案。增強我國城市智慧化發(fā)展能力和提升國際化開放水平的同時，應(yīng)深刻認識我國城市建設(shè)和運營質(zhì)量存在的脆弱性問題，如城市內(nèi)澇和適應(yīng)氣候變化的能力等。因此，增強城市韌性、提高城市應(yīng)對風(fēng)險沖擊的彈性，建設(shè)符合中國國情和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的平安城市，為增強城市韌性提供了最根本的保障，而城市經(jīng)濟、內(nèi)澇水患、熱島效應(yīng)和衛(wèi)生疫情等，將成為智慧城市韌性建設(shè)的重點。
（文|徐振強 中國城市科學(xué)研究會數(shù)字城市工程研究中心 副主任、博士）
（來源：新華網(wǎng)）